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关于《中华人民共和国城乡规划法》贯彻实施情况的调研报告

时间:2015-06-08 11:02:00
根据市人大常委会总体工作安排,从4月中旬开始,常委会农经和城建议事组组成调研组,通过召开座谈会、分层面走访、查看现场、调阅资料和发放调查问卷等方式对我市贯彻实施《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)情况进行了认真细致的调研。其间,听取了相关部门的工作情况汇报,分别到开发区、东莱街道、诸由观镇、北马镇、高新区、度假区等镇街区进行了分层面调研,并实地查看了城市规划展览馆等现场。同时,组织编制了调查问卷,指导各镇街人大配合联动,分头围绕辖区内贯彻实施《城乡规划法》情况进行了同步调研。现将调研情况报告如下:
一、基本情况
近年来,市政府及其规划主管部门围绕市委总体工作思路,按照“山东半岛蓝色经济区现代化港口城市和能源基地”的城市定位和新型农村社区建设等要求,坚持以规划为“龙头”,创新理念、加强管理,严把规划编制、审批、服务和执法关口,我市的城镇建设逐步走上了法制化、规范化轨道,有效促进了全市经济和社会各项事业的快速发展。一是抓好规划编制,完善城乡规划体系。为做好规划编制的前期准备工作,市政府不断加大投入,先后完成了正摄影图像、线划地形图和市政管网测绘等基础工作,建立了龙口市地理信息系统平台,为城镇规划的编制提供了依据,保证了规划编制工作的科学准确。经过多年来的探索实践,我市形成了“四大组团、四大板块”的发展主体框架和三级城镇发展体系,为全市城镇健康有序发展奠定了基础。二是强化服务管理,规范城乡建设秩序。市政府成立了城乡规划委员会和评审委员会,规划主管部门先后出台了《建设项目审批程序及内容》、《建设工程综合竣工验收有关规定规划审批规范性文件,进一步细化了建筑容积率、设计单位资质等有关要求,实行了一站式服务和规划首入制、一次性告知等制度,有效缩减了规划审批事项和时间,规范了规划审批的服务管理。工作中,严格执行项目地形测绘、放线、验线及竣工测量工作,严格规划核实制度,保证规划条件和规划技术管理规定的落实,确保项目严格按照审批进行建设。目前,我市规划实施了林苑、新人民医院、一中新校,以及残疾人服务中心、工商联综合体和路网改造等一批已完成或在建重点建设工程,收到了良好的社会效果。三是加强监督检查,保障规划有效实施从今年开始实行了“阳光规划”,将重点规划设计方案、建设项目和群众关注度高的与规划相关的热点问题,通过网站、公告牌等形式及时向群众公开,征求群众意见,接受群众监督。同时,建立了“双层”巡查制度,在每个镇街区配备了村镇建设管理员,配合规划主管部门随时掌握辖区内的建设动态,及时发现、处理违法违章建设行为,较好地遏制了违法建设行为。
二、存在的问题
(一)规划滞后的问题较为突出。从调研情况看,目前我市只有东莱街道、东江街道、高新区、度假区和北马镇、诸由观镇编制完成了控制性详细规划,其他镇街均未完成;村级层面除了规划为新型农村社区的村庄,绝大部分都没有做过规划。规划的滞后,随之带来了一系列的矛盾,主要表现在:一是规划与项目建设之间的矛盾。《城乡规划法》第四十二条规定,不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作规划许可。由于规划的编制或调整需要一个较长的时间过程,而一些招商引资项目急需落地,就往往出现规划跟着项目走或未批先建的现象。据了解,由于规划滞后,我市由于历史原因形成的违法建设厂房不在少数,为今后依法处理造成较大压力。二是规划与区域发展之间的矛盾。调研发现,龙口经济开发区和度假区在这方面的问题较为突出。如龙口经济开发区,由于控制性详细规划一直未编制完成,致使工业区、住宅区、办公区、复垦区混杂在一起,造成了诸多社会矛盾。三是规划与宅基地审批之间的矛盾。我市目前在城市规划区内和搬迁至新型农村社区的村庄等区域暂停了宅基地审批工作,这部分村庄大龄青年住房问题如何解决也是基层反响强烈的问题。四是城市基础设施建设与社会发展之间的矛盾。随着我市城市规模的不断扩大,文化休闲场所、绿地面积、停车场等基础设施过少,老旧零散小区雨污不分流,以及道路拥堵、马路市场占道经营、城中村改造等问题日益凸显,这些问题必将成为制约我市城市化进程的短板。
(二)镇村规划的实用性、可操作性需进一步提高。调研中了解到,由于重视程度不高、编制经费短缺等原因,镇村规划编制质量普遍不高。目前我市城乡规划编制大多聘请的是外地的设计单位,他们虽然有较高的资质,但短时间内很难详细透彻地了解规划区域内的经济发展、文化传统、自然风貌和风土人情等情况,致使做出的规划不接地气,“中看不中用”,没能体现独特的地方特色,规划的实用性、可操作性不强,具体实施中难以着手。同时存在重地上、轻地下现象,给排水、供电、通讯、有线电视等地下管网错综复杂,底数不清,没有统一规划,埋没一次管线,开挖一次,反复施工,造成许多不必要的破坏和浪费。
(三)各专业规划衔接不紧密。由于规划主体不同,技术标准、编制方法、规划期限不一,导致了各专业规划间存在差异,多规各自为政,相互矛盾。从国土部门了解到,因我市的城镇规划范围较大,土地利用总体规划受规划期内上级下达的建设用地总规模和新增建设用地规模指标所限,建设预留地范围较小,不能全部满足城镇规划需要,造成部分土地虽然符合土地利用总体规划,但不符合城乡总体规划的现象,出现了“规划打架”的尴尬局面,这样不但不利于土地节约集约利用,而且削弱了规划的严肃性和权威性。
(四)规划执法难的问题亟待解决。调研发现,目前我市乱搭乱建等违法行为突出存在于镇村层面。根据《城乡规划法》的规定,镇村规划区内的规划管理与执法的主体是乡镇人民政府。但调研中了解到,真正能够全面履行这一主体职能的镇街不多。造成这种情况的原因,一方面是因为镇街规划执法主体意识普遍缺失,存在规划执法是主管部门职责的认识误区,这样就造成执法责任不明、执结时间长等问题,往往错过了前期最佳执法期。另一方面是因为规划执法力量严重不足。目前,我市规划执法部门仅有5名执法人员,镇街区村镇办(城建局)共有23名工作人员,大多是兼职干部,且待遇普遍不高,人员编制问题一直未解决,导致部分工作人员积极性、主动性不高,难以适应规划管理工作的需要。如开发区城建局现有在岗执法人员6人,这与其管理的人口和区域面积差距较大,规划管理工作力不从心。据统计,2011年以来,我市共查处各类违法建设行为232起,虽然已全部立案,但执结的只有62起。
(五)全民规划意识有待进一步增强。调研发现,部分干部群众对《城乡规划法》等相关法律法规了解不多,对城乡规划的公益性、强制性、全局性认识不足,规划意识和法律意识淡薄,这就造成规划和实施出现脱节和错位,存在规划执行的随意性问题,往往出现“一张蓝图画不到底”的情况,既浪费了大量人力、物力和财力,也致使部分区域规划和发展方向不明。在建设单位层面,存有片面追求利润,未批先建、少批多建、侵占建筑红线等问题;在农村层面,一些群众对规划的执行缺乏理解和支持,违法用地、乱搭乱建、抢搭抢建等行为时有发生。
三、几点建议
(一)加快规划编制步伐,提高城乡规划建设水平。一是要进一步加大规划投入,按照《城乡规划法》的要求,依法将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算,结合我市实际,为切实提高规划编制质量和水平,建议将规划编制和管理经费同时纳入市级财政预算,对镇街规划修编工作给予一定资金支持。要按照市政府4月份下发的关于修编控制性详细规划的通知要求,加快规划编制步伐,确保8月底前完成全市市镇层面控规的全覆盖,并积极督促、指导村级层面做好规划,不断扩大规划的覆盖面,使“规划先行”的“龙头”作用得到有效发挥。二是要立足实际、着眼长远,改进规划编制方法,把好的规划理念与当前发展有机结合起来,找准长期规划和近期建设规划的契合点,保证规划的指导性和实用性。要坚持因地制宜,深入挖掘和体现我市城乡在自然、历史、建筑、地域等方面的特色和内涵,形成一批文化内涵丰富、特色鲜明、风格独具的特色镇和村,并实现各区域间功能的有效互补,使之与全市的总体规划相衔接和吻合。要统筹考虑区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全,以及城乡基础设施和公共服务设施建设、“美丽乡村”建设、环境保护、公墓建设、旧村改造、零散老旧小区整治等因素,不断优化城乡的空间布局和功能架构。三是要健全完善规划公开和公众参与的程序和制度,坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与的原则,认真做好城乡规划实施效果的评估和总结,严格执行规划编制、修改、备案的程序性要求,确保规划的合法性和权威性。
(二)加强指导协调,确保部门间协调一致开展工作。市政府要进一步加强住建、国土、发改、水务、林业、交通、消防、海渔、供电等各专业规划主管部门之间的协调,定期召开会议研究、分析、解决规划实施中存在的问题,形成齐抓共管的局面,确保各专业规划部门之间协调一致地开展好工作。在规划安排上要统筹考虑,加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设,强化规划的实施和管理,使规划真正成为城乡建设和管理的依据和龙头。城乡规划、土地利用规划和各类专项规划之间要统一协调、相互沟通,使规划真正成为城乡建设管理的基本依据,真正发挥规划对城乡建设管理的综合调控作用。目前,国家住房和城乡建设部已经开展了县(市)城乡总体规划暨“三规合一”(国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划)试点工作,广州、湖南等地已经启动这项工作。试点工作的主要内容是统筹衔接经济社会发展和土地利用规划,全面优化城镇化布局和形态,合理确定城镇化发展的各项目标,积极推进基本公共服务均等化。我市作为经济发展等各项工作走在全省前列的县市,要在“三规合一”或“多规合一”方面有一个超前的探索,这将在促进我市新型城镇化和城乡发展一体化方面产生积极的推动作用。
(三)加大执法力度,切实维护《城乡规划法》的权威性和严肃性。要结合“依法治市”工作的开展,本着有法必依、执法必严、违法必究的原则,不断加大执法力度,提高执法水平,保证城乡规划有效实施。一是要理顺规划执法机制。进一步整合明确镇村、规划、国土、法院、公安等部门、单位职能,形成工作合力。建立健全城乡规划责任追究制度,制定规划执法细则,确定执法原则、执法标准,重点明确未批先建、少批多建和随意改变功能等行为的处罚措施和处罚标准,做到各类规划处罚有法可依。建立健全巡查制、定期上报制、信访举报制和问责限批制等,切实强化批后管理跟踪督查,确保规划实施到位,努力实现城乡违法建设零增长,违法建设总量负增长。二是要加强执法队伍建设。逐步增加对城乡规划管理和执法工作的投入,充实规划管理人员和执法力量,进一步提高城乡规划队伍政治业务素质和规划监察执法能力建设,加强规划管理工作,提高整体规划管理和执法水平。
(四)强化宣传教育,增强全民规划意识和守法自觉性。要将《城乡规划法》作为全市普法宣教重要内容之一,进一步加大对各级党政领导干部的宣传教育工作,引导他们进一步增强依法治市、依法行政的意识,凡经批准的规划必须严格实施,确因发展的需要必须进行修改和调整的,要严格履行法定程序,防止随意修改、变更城乡规划行为。要定期组织规划管理和技术人员进行专题培训,不断提高我市城乡规划管理和技术队伍的业务素质。要重视镇村干部的城乡规划相关知识的培训,提高镇村组织规划意识和依法管理的能力和水平。要进一步加大舆论宣传力度,充分利用网络、电视、报纸等新闻媒体,扩大城乡规划宣传面,切实增强广大群众的城乡规划意识,营造全社会参与、监督和遵守规划的良好氛围。
 
 
 
市人大常委会《城乡规划法》调研组
2015年5月


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